Osservatorio
sul Mezzogiorno
IL FEDERALISMO
E I MERIDIONALI
di Pasquale Donvito
"L’economia di
mercato tende al decentramento. Proprio questa convinzione ha ispirato
l’avventura del grande mercato interno, mirante non solo a realizzare
economie di scala, ma anche a liberare le energie dinamiche e la creatività
connesse alle virtù della concorrenza. Oggi il decentramento rispecchia
anche un cambiamento profondo dell’organizzazione delle nostre società,
che dappertutto devono far fronte alla crescente complessità dei fenomeni
economici e sociali nonché del quadro legislativo e regolamentare. Di qui
la crescente importanza del livello locale, livello al quale i vari elementi
dell’azione pubblica si integrano più agevolmente e le reti di
associazione operativa si moltiplicano".
Così si legge nel
libro bianco "Crescita, competitività, occupazione", documento
che ha determinato molte delle innovazioni introdotte nelle politiche
dell’Unione europea. Innovazioni tra le quali certamente significativa è
quella relativa alla crescente importanza assegnata ai governi regionali e
locali. E tanto anche sulla base della considerazione che un loro più
diretto ed immediato ruolo da protagonista consente una migliore percezione
della costruzione europea da parte dei cittadini, nei confronti dei quali la
Regione e l’ente locale rappresentano il referente politico-amministrativo
più vicino.
Parlare quindi di
decentramento o, in modo ancora più incidente, di federalismo, significa
tenere in debito conto questo dato di diritto e di fatto: l’esaltazione
del localismo nell’unità europea che ha condotto di recente
all’istituzione a Bruxelles di un organismo, seppure con compiti
consultivi, il Comitato delle Regioni. Un decentramento, invero, che nella
nostra cultura non dovrebbe essere visto come una novità, atteso che in più
di un caso su questa direttrice l’Italia si è posta all’avanguardia
anche rispetto all’Europa.
L’importanza delle
autonomie locali e del regionalismo, infatti, è consacrata, per quanto ci
riguarda, sin dal 1948, anno di entrata in vigore della Carta
Costituzionale. La consacrazione è contenuta in una norma madre, l’art.
5: "La Repubblica una e indivisibile riconosce e promuove le autonomie
locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio
decentramento amministrativo; adegua i princìpi ed i metodi della sua
legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento".
Nel dibattito sul
federalismo che attualmente è in corso vi è chi infatti ha richiamato in
campo questa norma: "L’art. 5 della Costituzione, nel proclamare
l’unità e l’indivisibilità della Repubblica (Stato comunità) e non
dello Stato-persona giuridica e nel riconoscere e promuovere le autonomie
locali, implica di per sé una forma di Stato complesso (Stato federale) in
cui interagiscono ordinamenti giuridici diversi (Stato e autonomie locali)
subordinati ad un ordinamento giuridico complessivo che rappresenta la
Comunità nazionale (Repubblica) ed alla quale spetta, in base a quanto
previsto dall’art. 1 della Costituzione, la sovranità".
Il titolo V, poi,
specificamente dedicato a Regioni, Province e Comuni, all’art. 115
riconosce alle Regioni la dignità di "enti autonomi con propri poteri
e funzioni"; all’art. 117 la competenza legislativa in determinate
materie; all’art. 119 l’autonomia finanziaria, la possibilità di
imporre tributi propri e la possibilità di disporre di un proprio demanio e
patrimonio. L’art. 118 stabilisce che alle Regioni spettano le funzioni
amministrative per le materie su cui le stesse hanno potestà legislativa ed
elencate nell’art. 117 e richiama quelle funzioni che invece hanno un
interesse esclusivamente "locale" e quindi attribuite alle
Province, ai Comuni o ad altri enti locali.
La stessa norma
affronta il tema della delega - argomento di notevole rilevanza
nell’ambito della corretta applicazione del principio del decentramento -
immaginando un ordinamento che vede lo Stato delegare talune sue funzioni
amministrative alle Regioni e queste ultime esercitare
"normalmente" le proprie attraverso la delega agli enti locali o
avvalendosi dei loro uffici. Invero, l’art. 118, secondo comma - che
avrebbe dovuto rappresentare sin dal 1972, anno dei decreti delegati di
trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni, il volano del
decentramento - è rimasto, in particolare per le regioni del Mezzogiorno,
l’occasione perduta per dare visibilità costante ad un’Italia delle
autonomie. Questo pericolo viene oggi scongiurato nei decreti attuativi
della legge Bassanini, dove si prevede espressamente il potere sostitutivo
dello Stato a fronte di una possibile inerzia nell’azionare la delega agli
enti locali da parte delle Regioni.
Insomma,
l’architrave costituito dalle norme costituzionali è di per sé
sufficiente a dichiarare il nostro Paese un Paese delle autonomie e del
decentramento. Su queste fondamenta programmatiche, infatti, si sono poi via
via innestate norme ordinarie e programmi di intervento che della Carta
Costituzionale hanno rappresentato la prosecuzione dispositiva. Si può così
subito dire che se questo è un Paese ancora ricco di centralismo, le
responsabilità non possono essere imputate al Parlamento.
Rispetto infatti ad un
federalismo ben disegnato, la sua mancata attivazione è dipesa da una sorta
di nolontà di darvi contenuto. Questa omissione ha poi portato
all’accumulo di un grave ritardo nell’adeguamento organizzativo,
procedurale e metodologico che oggi è l’elemento perverso da superare per
conformarsi alle impostazioni cui l’Europa chiama.
Il decentramento
allora vive nelle norme, vive ed è vissuto anche - in molti casi - nelle
procedure fissate per l’intervento pubblico a sostegno dello sviluppo, in
particolare del Mezzogiorno. Se a quella esistenza si fosse data attuazione,
oggi l’Italia sarebbe esemplare su questo versante e persino le voci che
invocano la necessità di divisione del Paese non avrebbero avuto alcuna
ragione di levarsi. Vale anche qui quanto sono solito affermare: le norme
nel nostro ordinamento esistono, quella che è mancata è la loro
applicazione.
Ed in questa cornice
sono tenuto a riferire che esistono norme - oggi dimenticate, auspico non
sconosciute - di grande valore espressivo e di robusto contenuto solutivo
che più di trent’anni fa indicavano i percorsi necessari da seguire per
fare dell’Italia un Paese moderno in quanto operante sulla base di una
distribuzione di funzioni e di poteri tra i diversi livelli territoriali.
Norme che, se attuate, avrebbero costituito la linfa di quel processo di
continua trasformazione utile per essere sempre al passo con le nuove
esigenze delle comunità amministrate, soprattutto di quelle che vivono in
un Sud sempre al centro di una questione meridionale.
Erano norme concepite
in anni in cui i mutamenti economici, quelli sociali, quelli finanziari non
erano così repentini come oggi, sì da poter disporre dei tempi fisiologici
per dotarsi di un adeguato assetto istituzionale ed organizzativo. Norme
ispirate da una non comune saggezza, che guardavano lontano, proiettate
verso il futuro.
E così ancor oggi -
nonostante la legislazione Bassanini - si dibatte sui percorsi
effettivamente produttivi per la riforma della pubblica amministrazione. Una
riforma strategica ed essenziale per "assicurare all’apparato
amministrativo la capacità di intervenire nel processo economico con
maggiore rapidità, agilità ed efficacia". Questi concetti si
ritrovano espressi con decisione in una lontana ma a me sempre presente
legge del 1967, la n. 685, con la quale si approvava il Programma economico
nazionale per il quinquennio 1966-70. Trent’anni fa, allora, nell’ambito
di un Programma di sviluppo che interessava particolarmente il Mezzogiorno,
si prescrivevano, tra l’altro, come funzionali alla sua realizzazione:
l’ammodernamento della struttura degli organi amministrativi; la
razionalizzazione e semplificazione delle procedure amministrative; il
massimo rendimento dell’apparato burocratico; l’aggiornamento e la
semplificazione delle leggi.
La specificazione di
questi singoli accapo risulta ancora più significativa. A proposito della
struttura degli organi amministrativi, il Programma indicava con chiarezza,
tra l’altro, che era necessario "predisporre la riorganizzazione dei
singoli servizi dei ministeri con la realizzazione di un maggior
decentramento sia gerarchico che autarchico. Il decentramento autarchico, in
attuazione del primo comma dell’art. 118 della Costituzione, senza
incidere sulle competenze proprie della Regione, dovrà conferire alle
Province, ai Comuni ed agli enti locali più ampie funzioni amministrative
nelle materie di interesse locale". In ordine alla razionalizzazione
dei servizi, particolarmente significativi i passaggi che richiamano la
necessità di predisporre una nuova legislazione sulla Contabilità generale
dello Stato "in particolare su quelle parti che incidono sulla
speditezza dell’azione amministrativa"; l’esigenza di
"semplificare la normativa dei rapporti contrattuali tra Stato e
privato"; la semplificazione delle procedure amministrative.
Sul tema, che ci
interessa, del decentramento, questa stessa legge del 1967 - non erano nate
le Regioni - evidenzia che attraverso l’attuazione dell’ordinamento
regionale avrebbero potuto trovare adeguata collocazione, nell’ambito
delle grandi scelte compiute a livello nazionale, conformemente alle
competenze stabilite nella Costituzione, i bisogni e le aspirazioni locali,
sia per quanto ne riguarda il soddisfacimento, sia per quanto attiene
all’equilibrata distribuzione degli interventi a sostegno dello sviluppo.
Si pensi che queste
affermazioni si ritrovano in documenti comunitari sulla rilevante questione
della sussidiarietà e costituiscono così la palese dimostrazione che, sul
piano della formazione delle leggi in materia di decentramento, l’Italia
ha da sempre precorso i tempi.
Per trovare una
legislazione importante sul versante del decentramento bisogna passare dal
1967 al 1977, superando l’istituzione delle Regioni ed i conflitti di
competenza tra le Regioni stesse e l’apparato dello Stato, pervicace nel
mantenere la forza del centralismo e quindi indisponibile nel riconoscere ai
nuovi enti l’autonomia loro riconosciuta dalla Costituzione; tanto che in
più occasioni interveniva la Corte Costituzionale per ristabilire i limiti
di legittimità. Conflitti che hanno contribuito non poco
all’appesantimento dell’apparato pubblico e che hanno inciso altrettanto
pesantemente sulle neonate Regioni. Conflitti che hanno ostacolato così il
processo di formazione di amministrazioni venute alla luce soprattutto per
svolgere un ruolo di sostegno al progresso economico attraverso
un’organizzazione ed un assetto procedurale coerente rispetto alla
rappresentazione di quello che oggi viene da più parti invocato come un
modello ideale di sviluppo "dal basso". Conflitti che hanno
condotto nel tempo le Regioni, con gravi danni per quelle del Mezzogiorno,
ad appiattirsi su un modello ministeriale di tipo verticale del tutto
inadatto a quel ruolo di sostegno, e ad arroccarsi, a loro volta, su
posizioni neo-centralistiche che hanno bloccato il processo di delega di
funzioni amministrative agli enti locali che la Costituzione con l’art.
118, secondo comma, sanciva come "normale".
Come è stato da altri
giustamente osservato, "la macchina regionale ha stentato a dimostrarsi
una realtà nuova proprio perché tutta calata all’interno del vecchio
Stato". Emblematica delle distorsioni che hanno viziato nascita e
crescita delle Regioni è l’impropria applicazione di quanto previsto
dall’art. 119 della Costituzione. All’autonomia finanziaria, che è alla
base della programmazione, grazie alla determinazione delle risorse
necessarie per gli interventi di sviluppo sul territorio si è quasi
integralmente sostituito un sistema di finanza derivata che ha letteralmente
ingabbiato ogni attività in quel senso delle Regioni, radicando una vera e
propria incapacità di lavorare per programmi. Per di più va osservato che
in un tale regime di finanza derivata non vi è stato neppure un idoneo
coinvolgimento delle Regioni nella determinazione dell’indirizzo e delle
scelte politiche generali, sicché le stesse sono nel tempo diventate enti
erogatori di spesa che hanno gestito l’ordinario e il quotidiano,
largamente e prevalentemente condizionati dalla permanenza del vecchio
Stato.
Nel 1975,
sull’esperienza così maturatasi, il Parlamento, ancora una volta puntuale
legislatore, approva la legge n. 382, normativa quadro per realizzare con il
successivo Dpr 616 del 1977 una disciplina analitica di competenze e
funzioni delle Regioni e degli enti locali, potendo contare sull’alta
consulenza del professor Massimo Severo Giannini.
Il capolavoro del
professor Giannini, sul fronte che ci interessa, è sicuramente l’art. 11
del Dpr 616. Giannini è l’architetto di quel procedimento di
partecipazione attiva e responsabile di Stato, Regioni, Province, Comuni e
Comunità montane alle scelte di programmazione. Un processo di
programmazione "scalare" che postula apparati organizzativi,
metodi e procedure omogenei, coerenti rispetto alla realizzazione efficace
del disegno. E Giannini rafforza la sua costruzione quando sul finire degli
anni ’70, da ministro per la Funzione pubblica, presenta al Senato, che lo
approva, il Rapporto Giannini. Un documento storico, sempre attuale, nel
corpo del quale viene fatta l’anatomia dell’organizzazione della
macchina pubblica, vengono indicati i percorsi di riforma e prospettati i
mezzi di intervento; tutto per rendere questa organizzazione idonea a
reggere le azioni per lo sviluppo ed a sostenere quindi il peso di
un’azione determinante per lo sviluppo del Mezzogiorno. Si è detto,
giustamente, che il Rapporto Giannini ha avuto un grande merito
storico-culturale-politico: quello di aver posto con la chiarezza propria di
chi ne è stato ideatore l’esigenza di affrontare, per una riforma seria e
fondata della pubblica amministrazione, non soltanto i problemi di carattere
normativo ed istituzionale, ma anche quelli di carattere operativo ed
organizzativo, ed ha sottolineato in particolare il peso che un’attenta
valutazione dell’efficienza e dell’organizzazione del lavoro può avere
nel concorrere a risolvere i mali di una pubblica amministrazione che voglia
essere servente dello sviluppo. Occorre raccordare questa valutazione con
una riflessione di chiusura del Rapporto che assegna allo Stato, nelle sue
articolazioni - richiamando l’art. 5 della Costituzione -, la fisionomia
di un apparato di servizio per i cittadini e non invece quella di una realtà
a sé stante, quella di "un amico sicuro ed autorevole" e non di
"creatura ambigua, irragionevole, lontana". Una situazione che il
Rapporto definiva in quel momento essere ancora "gravissima ma non
irreversibile", lungimirante profezia di possibili manifestazioni di
insofferenza nel caso in cui non si fosse attivato il necessario processo di
riforma e adeguamento di un apparato pubblico che fosse idoneo strumento per
avvicinare il cittadino al governo pubblico dell’economia.
E che il decentramento
fosse un sostegno dello sviluppo nel Sud il legislatore lo conferma nel
Nuovo intervento straordinario nel Mezzogiorno. La legge 64 del 1986
assegnava alle Regioni centralità nella programmazione degli interventi sul
territorio, in collegamento con gli enti locali per un verso e con lo Stato
per l’altro. Stato che, avendo il compito di elaborare a monte il
Programma triennale, approvava i progetti di sviluppo contenuti nei piani
annuali. Il disegno, insomma, dell’art. 11 del Dpr 616 veniva riprodotto.
La legge 64, inoltre, rappresentava altro primato nazionale rispetto alla
normativa comunitaria perché introduceva, insieme alla centralità delle
Regioni, il principio dell’operatività per programmi e non per progetti,
principio che sarà il nucleo della riforma dei fondi strutturali nel 1988.
Un principio, ancora,
che la Comunità europea iniziava a praticare, nel 1986, con i Programmi
integrati mediterranei, i meglio conosciuti Pim. Questo nostro primato subì,
com’è noto, un processo di mortalità infantile: la legge 64 ebbe breve
vita. Ed a tale proposito ancora giustamente si disse: "A fallire non
è stato l’intervento straordinario. A fallire è stata la classe
dirigente italiana".
E l’essere l’area
meridionale d’Italia ancora oggi area depressa ha fatto anche affermare
che il problema "poteva essere risolto non con reiterati interventi a
pioggia ma con la sostanziale attribuzione dell’autonomia politica
costituzionalmente garantita agli enti territoriali minori, i quali possono
essere i principali artefici di qualsiasi forma di autosviluppo della
propria area in quanto soli in grado di individuare specificatamente ed
immediatamente le esigenze della propria comunità".
A distanza di anni,
nel 1990, il legislatore si ripete. Dopo una gestazione difficilissima per
la sostituzione nell’ordinamento del più che vetusto T.U. 383 del 1934,
il Parlamento approva la legge 142 di Riforma delle autonomie locali.
L’art. 3 riprende il disegno organizzativo della programmazione scalare e
fa uscire da una sorta di limbo chiaroscurale gli enti locali che si
presentano finalmente titolari istituzionali dello sviluppo dal basso. È
ancora la sublimazione di Giannini che nel suo Rapporto affermava che
"se i Comuni non funzionano non funziona lo Stato". Importante è
anche, a questo proposito, una considerazione che provenne dalla parte
politica che, valutando il Rapporto, a quattro anni dalla sua approvazione
in Senato, riferendosi a quello che Giannini aveva definito il "torso
regionale" per indicare le neo-istituite Regioni, commentava: "sia
testa che piedi non sono sostanzialmente cambiati a sufficienza" e
riteneva possibile "il rischio dell’atrofizzazione del torso
riformato".
Un rischio reale se lo
stesso Giannini ha poi definito le Regioni "gigantografie del
Comune". In sintonia con quanto ho prima affermato, altri hanno anche
sottolineato che le Regioni, nel tempo, hanno assunto una fisionomia che le
rende "enti di decongestione amministrativa, prive di qualsiasi
autonomia politica in quanto sistematicamente esautorate di gran parte dei
poteri loro garantiti costituzionalmente".
Dal 1990 si susseguono
provvedimenti legislativi finalizzati al miglioramento di
un’organizzazione pubblica in collegamento con il processo di
decentramento. Basti citare il D.Lgs. 29 del 1993, che, recando norme in
materia di razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e di revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, si
preoccupa in particolare di definire i confini tra attribuzioni di indirizzo
e controllo e di amministrazione. Si intravedono in queste disposizioni le
direttrici della normativa Bassanini: la legge-delega n. 59 del 1997 per il
conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali, per la
riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa; la legge n. 127 del 1997 con la quale si introducono misure
urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei
procedimenti di decisione e di controllo. Ancora norme che hanno un
obiettivo univoco: coniugare il decentramento con la riforma degli apparati.
Una riforma che è coadiuvante rispetto a quella stabilità
organizzativo-istituzionale, elemento necessario di credibilità sul fronte
europeo, come si evince dalle conclusioni del vertice di Amsterdam con
riguardo alla stabilità economico-finanziaria.
Ancora norme che
caricano sulle amministrazioni regionali, provinciali e comunali funzioni e
compiti sempre più impegnativi, primo tra tutti quello di essere la
postazione di riferimento sul territorio delle istanze di crescita economica
e delle speranze di occupazione. La legislazione che ha disciplinato la
contrattazione programmata - la legge 662/96 e la collegata delibera Cipe
del 21 marzo 1997 - aziona la concertazione tra istituzioni, privati e forze
sociali. In particolare, con i patti territoriali vengono impegnati i
Comuni, protagonisti di una difficile opera di coordinamento di soggetti ed
esigenze differenziate al fine di produrre progetti di sviluppo dell’area
di loro competenza. I risultati di questo istituto, che è sulla carta e
nelle intenzioni di grande valenza, fanno però verificare ancora una volta
come la sola emanazione di nuove disposizioni non sia sufficiente a produrre
gli effetti concepiti.
Ed anche per questo
Giannini insegna. Giannini, infatti, coordinò, agli inizi degli anni ’80,
una speciale Commissione di esperti, presieduta dal professor Barrettoni
Arleri, che produsse un pregevole studio sulla fattibilità delle leggi che,
tra l’altro, metteva in luce come l’emanazione di una legge dovesse
essere preceduta da un’analisi atta a verificarne la relativa applicabilità.
Tanto in altre parole significa che è inutile e dannoso legiferare se prima
non si sono valutati gli effetti che la norma produrrà non solo nei
confronti dei destinatari ma anche nei confronti degli apparati che dovranno
applicarla.
È in questa cornice
che va sistemato il quadro che vede, sia sul fronte nazionale che su quello
europeo, la spinta verso l’esaltazione del governo decentrato. Sicché
torna con forza l’esigenza e la convinzione che l’intero complesso
normativo finora descritto, che nel tempo ha acquisito caratteristiche di
sempre maggior dettaglio, non è utile, da solo, a far decollare un reale
progetto di decentramento.
Perché, finalmente,
il decentramento diventi una realtà, perché sia un fenomeno positivo per
lo sviluppo dal basso, gli apparati istituzionali locali e regionali devono
sottoporsi ad un definitivo processo di modernizzazione complessiva. Oggi
occorre, per di più, essere veloci per recuperare i ritardi accumulati ed
essere pronti ad affrontare difficoltà certamente maggiori rispetto a
quelle che si sarebbero poste se tale processo di adeguamento fosse stato
costante e progressivo nel tempo.
Ed occorre che
l’elemento umano sia pronto, deciso e motivato.
In un ente locale
soggetto di sviluppo tutte le risorse umane devono averne consapevolezza,
dando al proprio impegno un significato diverso. Non è infatti sufficiente
che all’interno dell’ente esista l’ufficio, con relativa targa, per la
programmazione o per le politiche comunitarie. È l’intera organizzazione
in tutte le sue responsabilità che deve motivare in modo nuovo la propria
attività. Devono diventare fisiologici e non eccezionali i "momenti di
coordinamento trasversali, orizzontali" perché "una diversa
efficacia e quindi una reale produttività si ha quando l’orientamento
delle persone, gli strumenti e il modo di operare cambiano e si orientano
non più alla prestazione ma al risultato".
In assenza di tutto ciò,
è arduo ritenere di inserirsi nei processi di coesione economica che
incentivano lo sviluppo e creano occupazione. Questo evento si realizza solo
se vi è vero riscontro della progettualità che proviene dal basso. Senza
questo cambiamento sarà il Mezzogiorno che rischia, se non mette in campo
capacità che fanno del decentramento un’opportunità e non un mezzo di
separazione.
Se, infatti,
federalismo significa semplificazione, velocizzazione, maggiore cura degli
interessi di un territorio; se federalismo significa possibilità di impegno
e gestione diretta di masse finanziarie in funzione di esigenze rilevate e
riconosciute meritevoli di soddisfacimento; se federalismo significa
migliorare la qualità della vita dei cittadini, degli operatori economici,
rendendo agevoli i loro rapporti con l’apparato pubblico; se federalismo
significa dare concreto significato ad un’autonomia "ordinata",
così come disegnata nelle norme costituzionali, allora il federalismo deve
anche essere un abito mentale, un convincimento profondo, un atteggiamento
dinamico. Niente di passivo, allora. È un monito che va rivolto alla
pubblica amministrazione e alla società meridionale. Una società che si
porta dietro il retaggio della tradizione di tipo "monarchico". Un
Meridione per secoli "regno" e quindi abituato a forme di governo
verticistico, in contrapposizione alla cultura dei Comuni, che già in tempi
lontani contraddistingueva le aree del Nord del Paese.
La storia - e Federico
II ne rappresenta l’emblema - ricorda che feudalismo, burocraticismo,
assolutismo erano alla base della prosperità del regno. La voglia di
autonomia delle città, nel Mezzogiorno, trovava immediata risposta
nell’incorporazione delle stesse nel regno normanno e nella loro
soggezione ad un sistema diffuso di funzionari locali che rispondevano
direttamente al monarca. La vita economica e sociale era regolata
dall’alto, secondo i dettami di un sistema centralistico e verticalistico.
Questo accadeva mentre nell’Italia settentrionale si cominciavano a
manifestare forme di governo locale autonomo, con la nascita dei Comuni,
talché le successive alterne vicende storiche non sono mai riuscite a
soffocare quella cultura, mantenendosi così vive le espressioni di impegno
civile e di senso di responsabilità dei cittadini. Al contrario, nel
Mezzogiorno, il sistema verticistico continuò ad imperare anche sotto i
Borboni, impedendo lo sviluppo di quei "legami di solidarietà
orizzontale" che nel tempo si sono trasformati nel non essere il più
delle volte consapevoli della propria identità locale: fatto diverso dal
campanilismo o dall’attaccamento alla propria terra. Quella consapevolezza
è indispensabile per avere comportamenti attivi che rispecchino
un’altrettanto convinta volontà di partecipazione.
Sicché se nel Nord i
cittadini e gli operatori - pubblici e privati - si sentono tutti parte
attiva dello sviluppo - inteso anche nel senso più ampio di "qualità
della vita" -, nel Mezzogiorno cittadini ed operatori si sentono nella
maggior parte dei casi "comparse" in una rappresentazione in cui
altri giocano il ruolo di protagonisti. Questo non significa che non si
registrino significativi tentativi - ed anche qualche successo - di
cambiamento.
Il più delle volte,
invero, si tratta di un cambiamento imposto, magari favorito da una delle
nuove forme di intervento pubblico, senza che vi siano scelte consapevoli.
Non può quindi che prendersi atto - da meridionale, con tanta amarezza -
che "il Sud ha bisogno di società civile", che "colmare il
gap infrastrutturale o produttivo è certamente condizione necessaria per
innescare uno sviluppo economico e sociale sostenuto e duraturo, ma non può
essere condizione sufficiente se non viene accompagnata, anche
finanziariamente, da un parallelo impegno nella produzione di quei beni
relazionali che sono così importanti per una forte società civile.
D’altra parte, solo attraverso lo sviluppo virtuoso di reti di credibilità,
fiducia e cooperazione gli investimenti infrastrutturali e produttivi
potranno esplicare appieno tutte le loro esternalità positive".
Mi viene in mente, a
questo proposito, la questione dell’attrazione degli investimenti.
Progetto di grande attualità sul quale molto si sta dibattendo e decidendo,
e per favorire il quale il governo sta concertando, per parte sua,
federalismo ed incentivi per le imprese, attivando, tra l’altro, sportelli
unici "antiburocrazia" nei Comuni e procedure semplificate per
favorire nuovi insediamenti produttivi. Anche in questo caso, per quanto
attiene il Mezzogiorno, se è vero che gli investimenti di imprese
provenienti da altre parti del Paese o dall’estero non potranno che
rappresentare un elemento positivo perché senz’altro contribuiranno a
creare occupazione, deve contestualmente esservi quel tipo di coinvolgimento
partecipativo che faccia sentire alla comunità il peso dell’impegno e
l’importanza del ruolo svolto dagli attori locali. Occorre eliminare il
rischio che il fenomeno venga vissuto come estraneo e proveniente
dall’alto.
In questo senso, chi
parla della necessità di sviluppare "reti di credibilità, fiducia e
cooperazione" è nel giusto. Ben vengano quindi tutte quelle ipotesi
operative che vedono la costruzione di tavoli comuni su temi di interesse
altrettanto comune. Ben venga il superamento delle barriere di competenza.
Ben vengano amministrazioni locali aperte che svolgano quello che è il loro
ruolo naturale: rappresentare e difendere gli interessi del proprio
territorio e dei propri cittadini, che non sono più una parte d’Italia ma
una parte d’Europa. Un’Europa che oggi è "Europa delle
regioni". Un’Europa impegnata, per parte sua, in azioni di sostegno,
di promozione e di salvaguardia di lingue e culture regionali o minoritarie
nella convinzione che esse rappresentano "un mosaico estremamente ricco
ed eterogeneo che va rispettato e preservato", costituendo una
testimonianza della ricchezza del patrimonio culturale europeo.
Ausiliare in tutto
questo potrà diventare, nel corpo delle future riforme istituzionali, il
Senato delle Regioni, soggetto di rappresentanza delle autonomie locali e
dei territori. Una sede di stimolo e di controllo nel cui ambito le istanze
reali del Mezzogiorno, per quanto ci riguarda, potranno trovare risposta.
Potrà trovarsi risposta, per esempio, sull’effetto occupazionale generato
da risorse per 24mila miliardi assegnate a gruppi industriali con i
contratti di programma e potrà anche trovare impulso, per la sua
auspicabile ricomposizione, il Comitato delle Regioni meridionali che è
tornato ad aleggiare a Napoli in sede di costituzione dell’Osservatorio
sul Mezzogiorno. Ed a questo Osservatorio, sicuramente mezzo utile per i
nostri fini, assegnerei un mandato: organizzare, in uno con dati
econometrici, in uno con la relativa elaborazione, in uno con
approfondimenti e orientamenti critici e costruttivi, una banca-dati di
valori professionali.
L’impresa
Mezzogiorno che vivrà nel federalismo avrà bisogno, come non mai, di
essere guidata da valori, cioè da persone che devono possedere le seguenti
caratteristiche:
1) essere
profondamente votate alla causa;
2) essere pronte a
dare il meglio di sé e sempre;
3) sentire le
organizzazioni come proprie e sentirsi profondamente responsabili;
4) saper assumersi il
rischio e prendere iniziative in ogni momento.
Serve questo, in
conclusione, per contribuire alla necessaria, progressiva e costante opera
di riqualificazione politico-burocratica e di valorizzazione delle autonomie
locali, che eviti il pericolo di "un federalismo all’italiana"
che subentri ad un "ambiguo regionalismo".
Se si condivide che
"lo Stato regionale, al pari di quello federale, altro non è che una
species dell’ampio genus Stato unitario decentrato", è legittimo
chiedersi se il federalismo potrà riuscire dove il regionalismo ha fallito.
Un interrogativo che avrebbe altrettanto legittime radici se si conviene che
"il fallimento del regionalismo è da imputare alla sua mancata
attuazione".
Per quanto attiene il
nostro Mezzogiorno, infine, non vorrei fosse buon profeta chi paventa ancora
che "il federalismo oggi per le aree depresse del territorio nazionale
sarebbe come una Ferrari nelle mani di un bambino".
Pasquale
Donvito |
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