Osservatorio
sul Mezzogiorno
UNA LEGISLAZIONE INSUFFICIENTE
di Antonio Palma
La costituzione
dell’Osservatorio sul Mezzogiorno del Centro Ideazione è evento recente -
il dies natalis risale al 13 febbraio di quest’anno - che ha però già
dimostrato le ampie potenzialità di sviluppo e la fecondità del progetto.
I documenti prodotti dal gruppo di intellettuali raccoltisi intorno a quella
idea, il primo dossier titolato "La ragnatela dell’assistenza",
e gli importanti contributi pubblicati sui numeri uno e tre della rivista
Ideazione, hanno in larga misura delineato lo scenario di riferimento
nell’ambito del quale l’Osservatorio intende orientare la sua
riflessione sulle politiche meridionaliste, rendendo in particolare
esplicito l’approccio al tema, intessuto della forte concretezza di chi
non vuole farsi carico dell’universo dei problemi, mediandoli però
astrattamente e per sequenze meramente teoriche.
La sterminata
letteratura prodottasi nell’ultimo secolo sul Mezzogiorno, le ampie
indagini statistiche, i modelli econometrici elaborati con grande
sofisticatezza costituiscono l’ampio esistente retroterra cui logicamente,
comodamente e tranquillamente si può fare capo, senza che si veda la
necessità di produrre altro brillante pensiero. Semplicità, concretezza e
soprattutto capacità di concludere con un esito verificabilmente tangibile
i processi, cui si dà inizio, costituiscono le modalità d’azione
dell’Osservatorio, che intende, in sostanza, fornire una consulenza
qualificata a quanti - operatori pubblici e privati - hanno un problema di
intervento nell’area territoriale interessata. Naturalmente, il gruppo non
intende abbrutirsi nell’esercizio di una pura pragmatica, ma ha la ferma
intenzione di partecipare al complessivo dibattito meridionalistico, così
languente ed anche psicologicamente minoritario, sforzandosi di formulare
proposte non del tutto banali. Chi scrive, dal suo punto di vista - quello
dello storico-giurista impegnato sul terreno professionale nell’impervio
settore delle normative di profilo prevalentemente amministrativo -, ritiene
opportuno far emergere e porre come centrale il tema delle modalità di
determinazione della legislazione e degli altri livelli di normazione nel
Mezzogiorno: più concretamente, della qualità della legislazione
regionale, degli statuti e regolamenti degli enti locali nella parte della
nazione in cui le forme di esercizio della funzione amministrativa non
appaiono in misura rilevante coerenti con le necessità sociali.
Da lungo tempo appare
consolidata l’opinione di una generale arretratezza ed inefficienza della
pubblica amministrazione meridionale. Peraltro, non sembra appartenere al
solo Mezzogiorno l’esclusiva di un sistema di amministrazione inadeguato,
poiché l’Italia tutta è governata con scarsa efficienza. Il problema di
una revisione delle regole di amministrazione è dunque nazionale: tuttavia,
nella pur variegata realtà del Sud, caratterizzata da isole o distretti di
rilevante vitalità economica - soccorrono in proposito le illuminanti
considerazioni di Alessandro Napoli sul n. 1/98 di Ideazione - a fronte di
aree di grave depressione, l’inefficienza istituzionale non soffre di
discontinuità, connotando il complessivo articolarsi dei diversi livelli di
amministrazione delle singole Regioni.
L’analisi, per
attingere ad una specificità più marcata in rapporto alle realtà
meridionali, deve allora articolarsi individuando un livello, più generale,
che concerne gli strumenti che il legislatore nazionale ha attivato di
recente per pervenire ad una riforma incisiva dell’amministrazione
pubblica; più specifico appare invece valutare l’impatto delle nuove
forme di organizzazione amministrativa, prefigurata dal legislatore, sulle
concrete realtà istituzionali del Meridione e verificare se il risultato
finale non sia un peggioramento delle già descritte considerazioni in cui
versa la p.a. in questa parte del Paese.
Non è certamente
possibile illustrare nei dettagli, in questa sede, le modalità prescelte
fondamentalmente in due provvedimenti di legge, noti come Bassanini uno e
due - leggi 59 e 127 del 1997 - con i quali nell’ambito di un più ampio
disegno iniziatosi a prefigurare con la legge 142/90 sulle autonomie locali
e 241/90 sul procedimento amministrativo, si è posta mano ad un ampio
processo di semplificazione, delegificazione, decentramento delle funzioni
amministrative, con la loro attribuzione, in virtù del principio di
sussidiarietà, ai livelli più bassi delle autonomie locali. Un processo
condotto con coerenza formale e che non potrà non avere come esito finale -
se consequenzialmente perseguito - la sostanziale nullificazione dello Stato
nazionale, stretto tra un potere comunitario sempre più invasivo ed
egemonizzante, e livelli autonomistici locali fortemente coesi, in quanto
collegati a coinvolgenti momenti di identità collettiva.
Altri princìpi
ispiratori della complessiva riforma d’attuazione concernono la
privatizzazione del pubblico impiego, l’individuazione della dirigenza
amministrativa come centro di determinazione della gestione in qualche
misura indipendente - ma non nella rilevante misura che si vuole accreditare
- dal potere politico di indirizzo; la centralità del risultato come
parametro di misura dell’efficienza della stessa gestione amministrativa.
Una pubblica
amministrazione che si riconverta, sia pure problematicamente, in termini
aziendalistici e si fondi sulla ricerca del risultato coerente con le
finalità programmate e le risorse impiegate, reperite non solo mediante
trasferimento ma anche soprattutto per autofinanziamento, necessita di
personale e dirigenti di preparazione adeguata, che esprimano una cultura
giuridica consapevole dei nuovi obiettivi dell’azione amministrativa.
I processi di
formazione, cui è dedicato ampio spazio nella Bassanini tre in corso di
approvazione, sono, di conseguenza, essenziali; ma sono anche lo snodo
fondamentale intorno al quale nel Mezzogiorno rischia di arenarsi l’intero
processo riformatore. Come è noto, l’importanza del risultato come
indicatore essenziale dell’efficienza dell’azione amministrativa è
caratteristica precipua dei procedimenti comunitari di erogazione dei
finanziamenti di sostegno delle aree depresse; ed è altrettanto nota
l’incapacità di spesa delle Regioni meridionali, proprio per la difficoltà
di ancorare i procedimenti ai risultati. Ora, il fenomeno rischia di
allargarsi alla gestione complessiva delle funzioni amministrative.
Molte sono le ragioni
anche culturali del fenomeno, ma appare prevalere quella collegata alla
natura e alla funzione del pubblico impiego nel Mezzogiorno: esso infatti
sembra essere l’area di elezione per le aspirazioni della piccola e media
borghesia, che solo attraverso l’occupazione delle pubbliche funzioni può
aspirare ad un ruolo sociale di direzione sproporzionato rispetto alla
posizione più concretamente adeguata al ruolo esercitato nelle dinamiche
della formazione economico-sociale.
Il pubblico impiego è
stato ed è un amplificatore di ruolo per i ceti dirigenti meridionali,
altrimenti confinati in una posizione duramente subalterna. Come tale ha
costituito una posizione di stato e non una funzione di servizio, essendo in
ogni caso del tutto irrilevante la qualità e l’efficacia del servizio
reso. In particolare, la pubblica amministrazione locale ha mascherato in
una certa misura la sua strutturale deficienza, poiché lo Stato con le
funzioni centralisticamente esercitate ha svolto una modesta supplenza,
anche essa carente per la piccola dimensione di efficienza assicurata. Con
l’amplissimo decentramento realizzato, accompagnato ad una vasta
semplificazione ed a penetranti forme di partecipazione, l’ombrello Stato
non è più aperto e di fronte ai cittadini si pongono come diretti
interlocutori gli enti territoriali e le Regioni meridionali con il loro
carico di inefficienze e ritardi, senza il supporto di una rete di relazioni
sociali ed economiche, che in qualche modo quelle lacune colma nelle Regioni
settentrionali a più avanzato sviluppo.
Ed allora anche le
modalità di analisi e le conseguenti forme di intervento debbono meglio
articolarsi. Non sono più sufficienti sommarie descrizioni dello stato
delle strutture amministrative meridionali, sulla scorta di puri parametri
esterni etero-organizzativi. I problemi della p.a. nel Mezzogiorno non si
risolvono soltanto recependo i metodi organizzativi bocconiani e formando i
dirigenti con i corsi di formazione in prestigiose università. Bisogna, in
primo luogo, elaborare indicatori di valutazione della qualità delle fonti
normative: è necessario, cioè, spostare l’attenzione dalla fase
esecutiva di norme etero-imposte, a quella della posizione delle norme
stesse, coerentemente ai vigenti princìpi di delega alle comunità locali,
rese autonome da un compiuto sistema di decentramento, ormai molto vicino ad
un reale federalismo.
In sostanza, la
specificità del Mezzogiorno sembra risiedere non tanto e non solo in una
emergenza istituzionale, comune a tutta la nazione, ma anche e soprattutto
in una emergenza ordinamentale, per l’incapacità di Regioni ed enti
locali di gestire normativamente la propria autonomia elaborando efficaci
forme giuridiche di regolamentazione. Di qui l’opportunità di valutazione
della qualità normativa, sulla scorta di appropriati parametri. I possibili
indicatori di valutazione della legislazione regionale potrebbero
riguardare: 1) l’esistenza di leggi fondamentali, e la loro quantità in
rapporto alla consueta alluvione di leggi-provvedimento minute ed inutili;
2) la presenza di leggi che non realizzino a loro volta un paradossale
centralismo regionale a scapito degli enti territoriali di livello minore;
3) il numero complessivo delle leggi regionali, che deve essere limitato,
senza abuso della funzione legislativa; 4) i settori di intervento della
legislazione regionale, che deve privilegiare l’assetto del territorio
(urbanistico, ambiente); le opere pubbliche; le forme di integrazione di
procedure (conferenze di servizio, accordi di programma; la concentrazione e
la semplificazione dei procedimenti); i settori produttivi con leggi-quadro
di organizzazione e non di mera e clientelare assistenza; 5) le garanzie di
democrazia e di partecipazione.
Un ulteriore
indicatore di qualità potrebbe essere costituito dalla presenza di adeguati
uffici legislativi; dalla qualità della scrittura dei testi legislativi;
dal livello di conoscenza comparata delle diverse legislazioni e del grado
della loro integrazione. Analoga valutazione potrebbe condursi sulle fonti
statutarie e sui regolamenti degli enti locali. Preliminare è una loro
compiuta ricognizione; le dette fonti sono oggi quasi inconoscibili, eppure
esse condizionano i singoli rapporti giuridici, spiegando efficacia
regolatrice diretta sulle posizioni incise.
Alla ricognizione
aggiornata potrebbe seguire il loro inserimento in idonee reti informatiche,
garantendone la conoscenza e rendendo possibili analisi comparative. La
complessiva informatizzazione del sistema delle fonti - leggi regionali,
statuti e regolamenti degli enti locali - avrebbe l’effetto immediato di
sprovincializzare il sistema, disancorandolo dai localismi. I temi
sommariamente trattati sono, evidentemente, di grande impegno e complessità.
Sono proposti in questa sede come ipotesi di lavoro, appunti per così dire
solo abbozzati che la componente giuridica dell’Osservatorio intende
sviluppare, perseguendo, con la pervicacia delle buone intenzioni ed in
collaborazione con economisti e sociologi, la tentazione di costruire un
meridionalismo fatto di cose concrete, semplici e per questo forse
inquietanti, come indubbiamente lo è l’uovo di Colombo.
Antonio
Palma |
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