Ideazione Daily

Iran, è l'ora delle sanzioni intelligenti
di Francesco Giumelli
[13 apr 07]

3. La ricerca di una strada alternativa

Le “sanzioni intelligenti” nascono con il duplice obiettivo di concentrare i propri effetti sulle entità – Stati, ma anche gruppi o individui – responsabili delle azioni che si intendono punire e di limitare i costi umanitari di tali sanzioni. Alla base dello spirito sul quale si basa questo approccio sta la convinzione che si possa condizionare il comportamento di uno Stato facendo leva sui meccanismi che lo muovono, ovvero gli individui o le organizzazioni interne. La crescente preoccupazione dell’opinione pubblica mondiale verso gli effetti indesiderati delle sanzioni economiche ha portato i governi svizzero, tedesco e svedese ad organizzare tre differenti conferenze internazionali con l’obiettivo di rendere le sanzioni più intelligenti.[1] Gli incontri, tenutisi tra il 1998 ed il 2001, ad Interlaken, Bonn, Berlino e Stoccolma hanno avviato la discussione gettando le basi per un nuovo approccio delle Nazioni Unite verso le sanzioni economiche.[2]

In definitiva le sanzioni intelligenti hanno le caratteristiche di massimizzare i loro effetti sulle persone o i gruppi che con le loro azioni pongono una minaccia alla pace internazionale e di minimizzare le conseguenze umanitarie. Ma cosa sono, in pratica, le sanzioni intelligenti? Complessivamente se ne possono distinguere quattro diverse categorie: restrizioni finanziarie, restrizioni di movimento, restrizioni commerciali e embargo alle armi. Le restrizioni finanziarie più comuni sono la cancellazione degli aiuti economici elargiti da Stati o organizzazioni internazionali come la Banca Mondiale, il Fondo Monetario Internazionale e le Nazioni Unite, la limitazione o l’esclusione dai mercati finanziari internazionali, la proibizione di investimenti esteri ed il congelamento di fondi o proprietà detenute all’estero da parte delle persone ritenute responsabili di minacciare la pace e la stabilità internazionali.[3] Questo tipo di sanzione è stato utilizzato in maniera efficace contro la Serbia di Milosevic, ma non ha prodotto ottimi risultati nel caso iracheno negli anni ’90.[4] Un’altra tipologia di sanzioni intelligenti sono le restrizioni alla libertà di movimento e possono assumere due varianti: divieto di viaggiare all’estero, o divieto di utilizzare specifici mezzi di trasporto per commerciare con l’estero. Questa pratica è utilizzata pressoché regolarmente dall’Unione Europea verso i membri del governo bielorusso, oppure verso gli indipendentisti della Transnistria nella Repubblica di Moldavia. [5]

La terza categoria si intreccia con le prime due e con le sanzioni economiche del passato ma, al contrario di queste, le sanzioni commerciali intelligenti sono rivolte solo a specifici settori dell’economia maggiormente legati alle élites responsabili di azioni ritenute pericolose per la stabilità internazionale. L’ultima tipologia di sanzioni intelligenti dipende in parte direttamente dalla terza ed è costituita dagli embarghi alle armi. Negli anni scorsi, molti sono stati gli embargo alle armi imposti dalle sole Nazioni Unite: Liberia, Afghanistan, Sierra Leone, ex-Yugoslavia, Haiti e Libia, solo per citarne alcuni.[6] Ma ci sono anche altri embarghi “unilaterali,” come quello degli Stati Uniti all’Iran, oppure quello dell’Unione Europea alla Cina imposto dopo la repressione violenta di Piazza Tiananmen nel 1989.[7] Se le sanzioni intelligenti funzionano secondo una logica facilmente comprensibile, la loro implementazione suscita problematiche molto complesse. Prima di tutto, è necessario avere una conoscenza approfondita del bersaglio e dei responsabili che si intende colpire. Ad esempio, a seguito degli attentati terroristici dell’11 Settembre, ai talebani venne fortemente limitata la libertà di movimento. Tuttavia, in molti rilevarono che la distinzione tra talebano e non talebano fosse molto soggettiva: chi è un talebano? Come si riconosce? Le difficoltà di implementazione appaiono evidenti. Oltre a questo, identificare con certezza una persona non significa solo avere nome e cognome, ma anche ruolo, data di nascita ed altri dati che possano fugare ogni dubbio di omonimia. Ma anche in questo caso è sempre molto complicato capire quali persone, oltre ai funzionari ufficiali, siano coinvolte e rendano possibile il funzionamento di una organizzazione.

Una corretta implementazione delle sanzioni intelligenti, inoltre, richiede tecnologie estremamente avanzate che nella gran parte dei casi non sono disponibili. Per di più, per garantire il successo delle sanzioni intelligenti è necessaria anche una maggiore collaborazione da parte dei paesi e degli istituti finanziari. Ad esempio, fino a che punto le banche internazionali, soprattutto quelle che fanno della segretezza dei clienti il loro punto di forza, continueranno a garantire l’anonimato dei loro clienti? Chi è a rischio di restrizioni finanziarie avrà sempre la possibilità di aggirare tali misure appoggiandosi ad istituti di credito che non sono disposti a cooperare nell’implementazione delle sanzioni intelligenti.[8]

Inoltre, le sanzioni economiche hanno visto crescere la loro popolarità nell’era della globalizzazione. In un mondo sempre più integrato ed interdipendente gli Stati sono e saranno sempre più dipendenti dall’estero per il loro benessere e la loro sopravvivenza. In tale scenario, è chiaro che le sanzioni economiche sembrano essere uno strumento decisivo per punire quegli Stati che hanno violato il diritto internazionale o rappresentano una minaccia alla sicurezza globale. Allo stesso tempo però, un mondo più interdipendente fornisce anche maggiori strumenti ad ogni singolo Stato per eludere le sanzioni. Se durante la guerra fredda un paese in uno dei due blocchi aveva, al massimo, la scelta di “fare affari” o con uno o con l’altro, in un mondo globalizzato i potenziali partners sono molti. Ad esempio, un embargo alle armi contro un paese può avere speranze di successo solo se il bersaglio ha difficoltà a reperire armi, condizione difficile da raggiungere se tutti gli Stati non si adeguano al regime sanzionatorio.[9]

Infine, anche le sanzioni intelligenti hanno un costo umanitario. Certamente, il prezzo da pagare è ridotto rispetto al passato, ma ciò non significa che tutti i costi siano spariti. Sanzioni finanziarie o commerciali hanno sempre una ricaduta sulle popolazioni, soprattutto se i governanti che ne vengono afflitti hanno la possibilità di deviarne i costi. Anche un semplice embargo alle armi, che può apparire a tutela dei più deboli, finisce per privilegiare coloro che le armi le hanno già a discapito di altri che, magari per difendersi, avevano tutto l’interesse a procurarsele. Quindi, i costi umanitari ci sono e devono essere tenuti in considerazione.[9] Questi sono solo alcuni dei problemi che si incontrano nell’implementazione delle sanzioni intelligenti. Tuttavia, i sostenitori di questo strumento ritengono che sia presto per trarre le somme su uno strumento così recente. Anche se “tutte le sanzioni dalla fine della guerra fredda sono state [intelligenti],” è solo dal 1997 che le Nazioni Unite hanno iniziato a ragionare su questo nuovo strumento. Per questa ragione è importante migliorare le procedure ed i mezzi in mano alle autorità competenti affinché le sanzioni intelligenti siano applicate con maggiore efficacia. Detto questo, le sanzioni del passato non sono comunque più efficaci di quelle intelligenti, pertanto ogni critica o difficoltà di implementazione deve essere vista in continuità con i fallimenti del passato, non indipendentemente da esso.[11]

[1] Dall’inglese smarter.

[2] Peter Wallensteen e Carina Staibano, International sanctions: between words and wars in the global system, London, New York, Cass, 2005, p. 16; Manuel Bessler, Richard Garfield, e Gerard Mc Hugh, Field Guidelines for Assessing the Humanitarian Implications of Sanctions, OCHA e IAC, Ottobre 2004, e Manuel Bessler, Richard Garfield, e Gerard Mc Hugh, Sanctions Assessment Handbook - Assessing the Humanitarian Implications of Sanctions, OCHA, Ottobre 2004. Ad Interlaken si aprì il dibattito sulle sanzioni intelligenti e sulle reali opportunità di applicazione ed opportunità (Vedere il sito dedicato alla Conferenza di Interlaken <http://www.smartsanctions.ch>). Alla conferenza di Bonn-Berlino si discusse della possibilità di elaborare sanzioni che avrebbero colpito individui e/o gruppi all’interno di uno stato, senza colpire la società nella sua interezza (Vedere il sito dedicato alla Conferenza di Bonn-Berlino). Infine, a Stoccolma vennero affrontate tre questioni di grande importanza: primo, vennero avanzate delle proposte per una più efficace implementazione delle sanzioni economiche; secondo, vennero esaminate le sfide ai sistemi giuridici nazionali che provengono dalla globalizzazione; e terzo, furono affrontate le modalità con le quali si sarebbero potute aggirare le restrizioni delle sanzioni intelligenti (Vedere il sito dedicato alla Conferenza di Stoccolma).

[3] In passato, le sanzioni economiche avevano lo scopo di causare sofferenze nelle popolazioni civili per minare il consenso delle elites politiche, ma questo spesso non avveniva. Al contrario, le sanzioni intelligenti mirano a colpire solo i responsabili di tali politiche attraverso, ad esempio, il congelamento dei loro beni privati (beni detenuti all’estero, conti correnti, etc).

[4] Per inciso, dove mentre migliaia di civili subivano le conseguenze dello scarso approvvigionamento di beni, gli averi di Saddam Hussein non erano stati confiscati . Vedere David Cortright e George A. Lopez, Smart Sanctions: Targeting Economic Statecraft, Lanham. Md: Rowman & Littlefield Publishers, 2002.

[5] Vedere il sito dell’Unione Europea sulle Misure Restrittive.

[6] David Cortright, e George A. Lopez, The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990s, Boulder, Colo.: Lynne Reiner, 2000.

[7] Michel Brzoska, Smart Sanctions: the Next Steps: the Debate on Arms Embargoes and Travel Sanctions within the 'Bonn-Berlin Process', BICC, Bonn International Center for Conversion, No. 6, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2001, p. 20.

[8] Thomas J. Biersteker, Sue E. Eckert, e Peter Romaniuk, Targeted Financial Sanctions: A Manual for Design and Implementation, Watson Institute, Jan 2001.

[9] David Cortright e George A. Lopez, Smart Sanctions: Targeting Economic Statecraft, Lanham. Md: Rowman & Littlefield Publishers, 2002; e Peter Wallensteen e Carina Staibano, International sanctions: between words and wars in the global system, London, New York, Cass, 2005.

[10] Tostensen, Arne e Beate Bull, “Are Smart Sanctions Feasible?” World Politics 54. Aprile 2002.

[11] David Cortright, e George A. Lopez, Economic Sanctions: Panacea or Peacebuilding in a Post-Cold War World, Boulder, Colo,: Westview Press, 2000 e David Cortright e George A. Lopez, Smart Sanctions: Targeting Economic Statecraft, Lanham. Md: Rowman & Littlefield Publishers, 2002.